中美地方政府管理体制差异分析

摘要：由于国家结构、历史、传统等方面的不同，导致中美地方政府管理体制存在着显著的差异。在组织架构上，存在着层级结构、隶属关系的差异；在职能配置上，存在着职能类型和内容的差异；在运行体制上，存在着治理方式和治理结构的差异。
关键词：中美；地方政府；管理体制；差异
美国是世界上最典型的联邦制国家，我国是比较典型的单一制国家。在联邦制下，宪法把国家权力分属于中央政府和地方政府，二者都拥有实质性权力；与此相反，在单一制下，宪法把一切国家权力都交给了中央政府，中央可以授予地方政府一定的权力，但是也可以在必要条件下收回这些权力。权力的分配模式决定了美国各级政府实行的是自下而上的自治管理体制，地方政府具有很大的自主权；而中国作为单一制的典型，则明显具有自上而下的层级管理特征。因此，中美地方政府管理体制存在着实质性的差异。这种差异主要体现在组织架构、职能配置、运行体制三个方面。
一、中美地方政府组织架构的差异分析
（一）纵向结构的差异
美国是联邦制国家，实行的是三级政府架构：联邦政府、州政府和地方政府。而美国的地方政府是指联邦政府和州政府以下，为满足不同利益群体的共同需求而产生、履行各种不同类型的服务的众多地方单位。美国地方政府具体包括县、市、镇、学区和特别区五大类。美国的五大类地方政府根据其管辖范围大致可分为两种类型：一般目的地方政府和特别目的地方政府。根据2007年美国联邦统计局的一项统计资料显示，美国一共存在着89476个地方政府，其中一般目的的地方政府39044个，包括县政府3033个和次县政府35011个（市政府19492个，乡镇政府16519个）；特别目的的地方政府50432个，包括学区政府14561个，特别区政府37381个。[1]美国地方政府实行自治体制，其与州政府、联邦政府之间均不存在着行政隶属关系。地方政府在美国的历史最为久远，其产生的次序是“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”。[2]
中国的公共权力结构是典型的层级制，这也就决定了中国的地方政府是指除了中央政府以外的其它一切政府，具体包括省、市、县、乡镇四个行政层级。《中华人民共和国行政区划简册2010》显示：截止2009年12月31日，全国拥有省级建制34个，地区级区划333个，县级区划2858个，乡级区划40858个。[3]地方政府层级结构的形成既是国情的客观产物，又取决于人口、地域面积、民族、历史、权力体制安排、社会发展水平等等。[4]中国地方政府的层级结构目前是以四级制最为典型，一级制、二级制、三级制并行的状态。四级制为目前中国地方政府层级的最常见状态，表现为：省（自治区）——地级市（自治州）——县（自治县、市辖区、县级市）——乡（镇）。中国的所有地方政府与其上一级政府之间以及与中央政府之间都有行政隶属关系。
（二）横向结构的差异
美国的地方政府之间没有隶属关系，地方政府在人口规模和经济发展状况上差异是很大的。比如“波士顿市有60万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shutesbury和Leverett等地方都是人口不超过2000的小镇，也是地方政府”。[5]
一般目的地方政府，又称为综合职能的地方政府，即县、市、镇，它们在本行政区域内行使一般的、普遍的管理职能。在大多数州，县是广泛存在的基本地方政府单位，但由于其管辖的地域面积大，县在数量上却比其他类型地方政府建制少。市的建立一般是在县域范围内，为了向更集中而密集的居民提供特殊需求的公共服务而设立，在大多数情况下，市成立后并不从县的地域范围内划出。而在特定的几个大城市，由于市县合并，则只有市建制的存在而没有县，最典型的例子是纽约、丹佛、檀香山等。在美国中西部，镇一般处于县的地域范围内，是县内部的次级地方政府单位，在行政上并不隶属于县，而是经常承接与市政府相关的活动。[6]
特别目的地方政府，又称为单一职能的地方政府，即学区和特别区，它们只管理本辖区内某一特定方面的事务，如教育、消防、供水、图书馆等。学区和特别区不属于所在的县、市、镇，与之重叠存在，甚至切割普通行政区域的疆界。
中国的地方政府，从横向结构来看，目前存在着四种类型：一般地域性、民族区域型、城镇区域型和其他特殊型。一般地域型地方政府设置目的纯系一般地域管理的需要，如省、县、乡；民族区域型地方政府的设置目的是维护各民族的团结和对少数民族地区实行特殊管理，如自治区、自治州、自治县和民族乡，其中前三者拥有民族区域的自治权利，而后者不拥有此类权利，因此又称为非自治的民族区域型地方政府；城镇区域型地方政府的设置目的是对人口密集的城镇地区实行专门管理，如直辖市、地级市、县级市、市辖区、镇；特殊类型的地方政府的设置目的是因时因地为满足某一特殊管理的需要, 如林区、矿区、特别行政区等，目前这类特殊型的地方政府现今存有5个，分别是万山特区、六枝特区、神农架林区和香港、澳门特别行政区，其中前三者是国家保护特殊自然资源的需要而设立的，后两者则出于维护国家统一的政治目的。[7]
总而言之，美国政府层级为三级，州以下都是地方政府的范畴，而且各州不仅仅设置市、县、乡镇一类的一般目的政府，而且都设有特别目的区，各种形式的地方政府间只是职能上有差异而不存在行政隶属关系。[8]而中国则不同，不但政府层次的链条较长，主要分为四级制，而且每个级次的政府都要受到上级政府严格的行政领导和指导。
二、中美地方政府职能配置的差异分析
（一）地方政府职能配置的差异
在美国历史上，县政府通常是为州政府管理的便利而设立的分治区，充当州政府的代理机构，对其地域范围内的市、镇、乡、市镇、村镇和居民行使州所委托的责任和权力，类似州政府的派出机构。美国有48个州采用了县这一行政区划制度。[9]县通常是地方政府中最具包容性的单位，职能综合，美国人口中89%的人是由县级政府提供服务的。
美国的市和其他地方政府建制最大的区别在于其自治性，如果一个地方政府的行政建制是市，它通常自动拥有自治的权利。[10]美国的市的职能具体也可分为作为州政府的代理和工具、传统管理的职能和自治职能。虽然市和县都是综合职能的地方政府，但总的说来，由于要承接更多的公共服务职能，市政府在结构和功能上更加复杂，运营成本也要高很多。
美国的镇是适应农业社会的基层政府组织。在美国东北部的新英格兰、新泽西和宾夕法尼亚，以及在密歇根、纽约和维斯康星的部分地方，镇是最基本的地方政府单位， 其主要功能是提供除了司法以外的公共服务。而在美国的中西部地区，乡镇则是县内部的次级单位，提供的公共服务和行政管理职能更加有限。镇在提供公共服务职能时所拥有的权力一般由州政府以法律或规定的形式进行限定。与市相比，镇政府的自治权力极其有限，其主要的职权集中于承接州的职能和自治职能两个方面。
中国的地方政府从职能划分来看，大体上省政府负责本行政区域经济社会发展规划和宏观管理，加强农业和农村工作的领导和协调，减少直接管理事务，主要致力于协调中央和基层政府的关系，达到上下平衡。市和县属于地方政府层级的中层，市政府负责强化经济监督和组织管理市场方面的职能，搞好市政规划建设和社会治安，发展公用设施和科教文卫各项事业，深化企业改革，培育发展市场体系。县政府负责农业综合发展的规划和指导工作。市和县是政府职能转变的主要体现者，主要致力于执行政令和提高效率。乡镇政府是纯粹意义上的基层地方政府，负责加强基层政权建设，强化乡镇功能，执行上级政府的政策。[11]从职能的具体内容而言，现阶段中国地方政府职能主要集中于经济职能和一般社会职能两个方面，尤其经济职能是重点关注的领域，未来一般社会职能方面的关注度将加强。[12]
（二）美国特色——特别目的地方政府的职能
美国特别目的地方政府的存在是美国独有的现象和最大的特色，承担的职能与一般目的政府相比非常有限。在特别目的地方政府中，负责义务公共教育的学区是最常见的形式。学区覆盖了美国绝大多数地区的公立中小学。美国的学区是一种有限目的的自治机构，是准自治机构，主要负责辖区内的公共义务教育工作，为本区内的基础教育筹集资金，维持公立学校系统的正常运转。[13]
特别区政府是美国特别目的地方政府中另一种独特的形式，其职能因设立每个特别区目的不同而互有差异，一般专司某一特定方面公共服务，诸如消防、城市供水、自然资源开发、住房与社区发展等等，只有少部分提供两项或者多项相关联的公共服务。在单一功能特别区中，占较大比重的是自然资源开发、消防、城市供水、住房与社区开发、丧葬、排污等。[14]
与美国相比，我国没有专门设立特别目的政府，所有的地方政府都是一般目的政府，履行综合性的管理与服务职能。特殊类型的万山特区、香港特别行政区等，与美国的特别区有本质差别，履行的也都是综合性职能。
总体来看，“美国地方政府普遍以提供公共产品和服务为基本职能，并不直接经营企业，也不介入微观经济活动，而是通过提供公共产品和公共服务，为本辖区经济繁荣提供良好的环保、居住、交通、安全环境”。[15]这与中国地方政府以领导经济建设为主要职能有着明显的不同。而特别目的地方政府的存在则是美国的特色，不论是学区还是特别区都跨一般地方政府而存在，而且专司某个方面的职能，覆盖多个功能的特别区只是作为特例存在。从职能履行的角度来看，与中国的特区、特别行政区有着本质的区别。
三、中美地方政府运行体制的差异分析
（一）治理方式的差异
美国地方政府的治理方式是自下而上，方式多样，由当地居民根据地域、人口和经济规模而定。在宪法范围内，选民拥有极大的自主权，可以投票选举决定领导人、决定本地方政府的组织形式、管理体制以及财政预算。自治，使得选民就有更大的空间来表达自己的意愿，这也就造成美国公民对宪法和法律的信任度大于政府，而对政府的信任度，则自下而上呈现降序排列，基层地方政府是美国公民信任度最高的政府类型。需要特别指出的是，我们经常听说的党派政治和三权分立在美国地方政府并不是经常被采用的治理方式。美国的地方自治还突出的表现为美国民众高度的自组织性，志愿者组成各种委员会或理事会广泛参与政府决策。如库帕斯克里斯蒂市政府，由500 多名市民志愿者组成51个专门理事会和委员会，为城市的立法机构的决策提供咨询服务。[16]
我国地方政府的治理遵循自上而下的基本方式，上下级地方政府单位之间存在垂直的领导隶属关系和业务指导关系，地方政府组织的设置和管理体制基本由上级政府决定，公众的影响力较小。我国虽然有村委会、居委会基层自治组织，但公民参与治理的积极性不高，政策的执行主要靠行政机构的推行。近年来，随着政务公开、听证会等方式的推行，公民参与治理的积极性有所提升。
（二）治理结构的差异
从政府组织治理结构来说，市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国地方政府，甚至可以说，美国地方政府几乎复制了公司的治理结构，因此可以称之为准公司治理结构，其中以自治市最为典型。在公司治理结构中, 股东大会、董事会、首席执行官是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。在美国地方政府中， 以自治市为例，由选民、市长或市经理、市议会构成相互协调又相互制约的关系， 由此形成合理的地方政府治理结构。选民们投票选举出市议会、市长的代表，并由他们去聘用市经理，由市经理对市政的日常事务行使管理权。有关市的重大事项，由市议会讨论决定，市经理对市议会负责。两者相对照：选民相当于公司中的股东；市长、市经理相当于公司中的首席执行官；市议会相当于公司的董事会。另外，从政府提供公共服务的方式来看，也体现了一种市场的结构。政府提供公共服务的方式包括：（1）经营自己的生产单位；（2）与私人公司签约；（3）确立服务的标准，让每一个消费者选择私商，并购买服务；（4）向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者那里购买服务；（5）与另外一个政府单位签约；（6）某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买。[17]实践证明，公司似的治理模式适应了市场经济的运行规则，运转较为灵活和高效，在一定程度上克服了政府自身固有的对来自公民的社会需求具有迟钝性的劣根性。[18]
不过，美国地方政府公司似的治理结构也存在着一定的问题。比如市经理制虽能凸显专业化管理的优势，但当市经理难以处理政治矛盾、而它又与城市管理交织在一起时，往往导致治理的失败。另外，美国存在的逆民营化浪潮，也反证了运用市场机制解决公共产品与服务提供所存在的限度和缺陷。[19]
我国地方政府治理结构和公司治理结构不同，两者在生存理念、组建模式、运作规则和利益权衡方面存在着较大差异。我国一直存在着公私严格划分的理念，认为政府和公司追求的目标有着截然的区分。政府所追求的应该是社会的公平和实体组织的社会效益，政府受到的是政治合法性的制约；而公司追求实体组织的经济效益，所承受的更多是来自于成本和利润的压力。按照胡伟教授的说法，我国政府是党政双轨系统。共产党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，尽管单从人民代表大会制的宪法解释看国家最高权力统一于全国人民代表大会，但是实际上包括全国人民代表大会在内的所有国家机构的权力最终则统一于中共中央和中央政治局。[20]所以中国共产党在地方政府治理中发挥主导作用。从国家机构间的关系来看，在形式上人大的权力最高，而实际上行政机关的地位居于首位。地方行政官员主要是任命，不是由选民选举产生。与美国相比，我国地方政府官员在注重效率和回应性的同时，更关注政治性及上级的指示。与美国地方政府公共服务提供的多样化形式相比，我国地方政府提供公共物品与服务的形式比较单一，一般由公共机构直接提供公共物品与服务。近年来，受到西方新公共管理运动的影响，用公司的竞争意识和成本核算来改革政府成为一种趋势，但仅限于具体管理技能的革新，整体治理结构并没有改变。我国地方政府权力高度集中的治理结构虽然存在一定的弊端，但在保证政令统一、整合资源解决重大民生等问题上存在着无可比拟的优势。
 
参考文献：
[1]（美）托克维尔. 论美国的民主（上）[ M ].北京：商务印书馆，1997：66.
[2]U.S. Census Bureau. 2007 Census of Government [ EB/OL]http://www.census.gov/govs/cog/GovOrgTab03ss.html. 
[3]中华人民共和国民政部.中华人民共和国行政区划简册2010[M].北京：中国社会出版社，2010.
[4]徐仁璋.中国地方政府的系统结构[ J ].中国行政管理，2002（8）：29-31.
[5]高新军. 美国地方政府治理案例调查与制度研究[ M ].西安：西北大学出版社，2005：3. 
[6]（美）文特森·奥斯特洛姆. 美国地方政府[ M ].北京：北京大学出版社，2004：4-6.
[7]曾伟，罗辉主编. 地方政府管理学[ M ]. 北京大学出版社，2006：46. 
[8]蔡红英.中国地方政府间财政关系研究[ M ]. 北京：中国财政经济出版社，2007：60-61. 
[9]（美）文特森·奥斯特洛姆. 美国地方政府[ M ].北京：北京大学出版社，2004：4.
[10]张光.美国地方政府的设置[ J ]. 政治学研究，2004（1）. 
[11]徐勇，高炳雄.地方政府学[ M ].高等教育出版社，2005：139-140.
[12]曾伟，罗辉主编. 地方政府管理学[ M ]. 北京大学出版社，2006：109-110.
[13]（美）文特森·奥斯特洛姆. 美国地方政府[ M ].北京：北京大学出版社，2004：8.
[14]（美）文特森·奥斯特洛姆. 美国地方政府[ M ].北京：北京大学出版社，2004：8.
[15]张智新. 试论美国地方政府的结构功能及其构建原则[ J ].首都经济贸易大学学报，2005（5）：72.
[16]高新军. 美国地方政府治理案例调查与制度研究[ M ].西安：西北大学出版社，2005：9.
[17]（美）文森特•奥斯特罗姆, 埃莉诺•奥斯特罗姆.公益物品与公共选择[A].（美）迈克尔•麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[G].上海：上海三联书店，2000：113.
[18]谢庆奎. 中国地方政府体制概论[ M ].北京：中国广播电视大学出版社，1998：333.
[19]杨安华. 当代西方国家逆民营化兴起的动因分析[J]. 上海交通大学学报（哲学社会科学版），2010（3）：46-51.
[20]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：38.