当代中国农村扶贫开发战略论析

当代中国农村扶贫开发战略论析
摘　要:改革开放以来,特别是从20世纪80年代中期开始,我国在全国农村范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。农村扶贫开发取得了伟大的成效,主要原因在于我国政府制定和执行了行之有效的扶贫开发战略。论述了农村扶贫开发战略的演变、主要内容、实践成效等问题。
关键词:中国农村;扶贫开发;实践成效
一、扶贫开发战略的演变
改革开放以来,我国农村扶贫开发战略的演变大体经历了体制改革推动扶贫(1978年—1985年)、大规模开发式扶贫(1986年—1993年)、扶贫攻坚(1994年—2000年)、新时期扶贫开发(2001年以后)四个阶段。
1.扶贫开发战略演变的依据。1978年,按中国政府确定的贫困标准统计,我国农村有贫困人口2.5亿,占农村总人口的30.7%[1]157。导致农村大面积贫困的原因是多方面的,主要是农业经营体制不适应生产力发展的需要,造成农民生产积极性低下。因此,中国政府在这一时期解决农村贫困问题的主要途径是推进农村经济体制改革,大力发展农村经济,即体制改革推动扶贫。20世纪80年代中期,当全国农村贫困问题明显得到缓解、贫困人口大幅度减少时,一些自然条件较差、生态环境恶化、经济发展水平较低地区的贫困问题开始明显地凸现出来。有鉴于此,中国政府决定采取特殊政策和措施对上述地区进行综合开发,以解决贫困地区人口的温饱问题,为贫困地区的全面发展创造条件。从此,中国农村的扶贫由体制改革推动扶贫转向大规模的开发式扶贫。从1991年起,我国农村贫困人口减少的速度明显减缓,造成这种情况的主要原因是这时的农村贫困人口主要集中在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区、水库库区等。这些地区的共同特征是地域偏远,交通不便,生态失调,经济发展缓慢,文化教育落后,人畜饮水困难,生产生活条件极为恶劣,脱贫致富的难度比较大。1994年,中共中央、国务院召开第一次全国扶贫开发工作会议,对20世纪最后几年的扶贫开发工作做出全面部署。从此,中国农村的扶贫开发转入攻坚阶段。进入21世纪,我国农村的扶贫开发仍然面临着许多严峻的挑战,主要表现是:尚未解决温饱问题的贫困人口生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区,这些地区投入与产出效益的反差较大,脱贫致富的难度大,需要继续扶持;初步解决温饱问题的贫困人口,由于生产生活条件尚未得到根本改变,他们的温饱是不稳定的,遇到特殊情况极容易重新返回到贫困状态,巩固温饱成果的任务仍很艰巨;基本解决了温饱问题的贫困人口,温饱的标准还很低,在这个基础上实现小康进而过上比较宽裕的生活,还需要一个长期的奋斗过程。2001年5月,中共中央、国务院召开第四次全国扶贫开发工作会议,对今后10年的扶贫开发工作做出了全面部署。从此,中国农村的扶贫开发进入一个新的历史时期。
2.扶贫开发战略演变的标志。在体制改革推动扶贫阶段,中国政府对农村贫困地区主要采取直接救济的方法,国家每年无偿地向贫困地区调拨资金、物资、粮食等救济物品,通过“输血”来维持贫困地区人民群众最基本的生存需要。从1986年起,农村扶贫工作由体制改革推动扶贫转向大规模开发式扶贫,主要标志是:我国政府改变了以往单纯救济的扶贫方式,向开发式扶贫转变;改变了以往分散、平均使用国家用于贫困地区的资金和物资的倾向,提出要集中力量解决十几个连片贫困地区的问题;改变了以往单纯由财政拨款、资金无偿使用的方式,转向财政拨款和银行信贷相结合,有偿使用与无偿使用相结合的方式;我国政府开始把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展的总体规划之中;成立了以国务院贫困地区经济开发领导小组为首的各级扶贫开发领导机构;确定了331个县为国家专项扶贫资金投放的重点对象。从1994年起,农村扶贫开发工作转入攻坚阶段,主要标志是:第一,1994年2月,中央召开第一次全国扶贫开发工作会议,对20世纪最后7年的扶贫开发工作做出全面部署。根据会议的精神,国务院于4月15日颁布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994年—2000年)》。这是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。第二,我国政府明确提出了扶贫攻坚的具体奋斗目标,重新调整了贫困县的标准和范围,确定了592个县为国家专项扶贫资金投放的重点对象。第三,在这一时期,我国政府采取了一些扶贫攻坚的新政策和新措施:调整国家扶贫资金投放的地区结构,扶贫资金开始向中西部贫困状况严重的省区倾斜;动员和组织全社会力量参与扶贫开发;积极开展与国际社会在扶贫开发领域中的交流与合作;实行党政一把手扶贫工作责任制等。从2001年起,农村扶贫开发工作进入新的历史时期,主要标志是:第一,2001年5月中央召开第四次全国扶贫开发工作会议,总结了20多年来扶贫开发的成就和经验,部署了今后10年的扶贫开发工作。根据会议的精神,国务院于6月13日颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001年—2010年)》,这是指导新世纪中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。第二,中国政府明确提出了2001年—2010年农村扶贫开发的具体奋斗目标,并在中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区确定了592个县为国家扶贫开发工作
重点县。第三,中国政府强调要把扶贫开发工作与保护生态环境、加强基础设施建设、基层组织建设、精神文明建设、计划生育工作结合起来,促进贫困地区经济社会协调发展和全面进步,提高贫困地区可持续发展能力。
二、扶贫开发战略的主要内容
1.扶贫开发的战略目标。当代中国农村扶贫开发的战略目标是:基本解决农村贫困人口的温饱问题以后,巩固扶贫成果,全面推进贫困地区的经济和社会发展,向小康社会目标前进,并最终实现全国人民的共同富裕。基本解决农村贫困人口温饱问题的标准是扶持贫困户创造解决温饱的基础条件;加强贫困地区的基础设施建设,基本解决人畜饮水困难;绝大多数贫困乡镇和有集贸市场、商品产地的地方通公路,消灭无电县,绝大多数贫困乡用上电;改变贫困地区教育、文化、卫生的落后状况,基本普及初等教育,扫除青壮年文盲,开展成人职业技术教育和技术培训,改善医疗卫生条件,防治和减少地方病。
2.扶贫开发的战略指导思想。贫困地区经济、社会和文化落后是历史形成的,要从根本上改变这种状况需要长期努力。当前尚未解决温饱问题的贫困人口,尽管数量不多,但解决的难度很大,需要继续扶持;初步解决温饱问题的群众,由于生产生活条件尚未得到根本改变,他们的温饱是不稳定的,巩固温饱成果的任务仍很艰巨;基本解决了温饱的贫困人口,温饱的标准还很低,在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活,需要一个长期的奋斗过程。这些情况决定了扶贫开发将贯穿于社会主义初级阶段的整个历史过程,这要求我们必须牢固树立扶贫开发长期作战的指导思想。
3.扶贫开发的战略指导方针。坚持开发式扶贫的指导方针,鼓励贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,在国家的扶持下,以市场需求为导向,依靠科技进步,开发利用当地资源,发展商品生产,改善生产条件,增强自我积累、自我发展的能力,解决温饱进而脱贫致富,克服“等、靠、要”等依赖思想。
4.扶贫开发的战略重点。在“七五”时期国家重点扶持的331个贫困县中,西部地区为166个,占总数的50.15%;在“八五”时期国家重点扶持的587个贫困县中,西部地区为285个,占总数的50.26%;在1994年提出的《国家八七扶贫攻坚计划》中,国家重点扶持的贫困县是592个,西部地区为307个,占总数的51.86%。可见,西部地区的贫困是显而易见的。同时,在“七五”时期国家重点扶持的331个贫困县中,少数民族贫困县为141个,占总数的42.6%。1994年确定的592个国家重点扶持的贫困县中,少数民族贫困县为257个,占总数的43.4%。而少数民族贫困地区主要分布在中国的西部,涉及5个自治区、20个自治州、49个自治县。因此,中国政府把扶贫开发的战略重点放在西部少数民族地区。
5.扶贫开发的战略措施。第一,不断增加中央财政扶贫资金和银行信贷扶贫资金的投入。20多年来,中央政府在财力有限的情况下,逐年加大扶贫投入,由20世纪80年代的每年40多亿增加到2002年的300多亿,累计共安排各类扶贫资金2200多亿元。第二,对贫困户、贫困地区和扶贫开发工作实行各种优惠政策。第三,充分发挥科学技术在扶贫开发中的作用。在扶贫开发中,科技部门根据扶贫开发的总体战略制定科技扶贫战略规划,指导和推动扶贫开发工
作转到依靠科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。国家还专项安排科技扶贫资金,用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广,以及科技培训等。国家还动员和组织大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术,组织科技人员到贫困地区挂职任教,组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。1986年—2000年,仅科技部就向贫困地区提供技术人员3万人次,实施科技扶贫示范项目580个,建立各种科技示范点1500个,解决关键性技术200多个,向贫困地区推广实用技术2000多项。第四,积极开展扶贫开发领域中的国际交流与合作。在扶贫开发领域,世界银行与中国的合作最早,投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫开发贷款项目援助总规模达6.1亿美元,覆盖9个省区、91个贫困县,800多万贫困人口。其中,世界银行西南扶贫开发项目1995年7月开始实施,援助规模为2亿美元软贷款、5000万美元硬贷款,国内配套资金21.8亿元,项目总投资达42.3亿元,重点扶持云南、贵州、广西三省区最贫困的35个县,项目完成后可以稳定解决350万贫困人口的温饱问题。第五,广泛动员和组织全社会力量参与扶贫开发。首先,党政机关和大型企事业单位定点帮扶贫困地区。2000年底,定点帮扶贫困县的中央党政机和大型企事业单位达138个,共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫,直接投入资金44亿元,帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。1995年—1999年,各省、自治区、直辖市也先后派出4.6万名干部到贫困县、村挂职扶贫,直接投入资金和物质折合人民币87.62亿元,帮助引进各类扶贫资金103亿元,实施扶贫项目2万余个,帮助引进技术人才1.3万余名,引进技术近7000项。其次,组织东部沿海发达省、市,对口帮扶西部贫困省、区。据统计,1996年—2000年东部13个省市政府和社会各界累计为西部贫困省区捐款、捐物折合人民币21.4亿元,双方签订项目协议5745个,协议投资280多亿元,实现投资40多亿元,从贫困地区输出劳动力51.7万人。此外,东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜引水困难等方面也展开了卓有成效的协作。再次,充分发挥民主党派、社会团体、科研院所、大专院校、人民解放军和武警部队等社会力量在扶贫开发中的重要作用。如“希望工程”、“幸福工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等扶贫活动都取得了很大成效。
6.扶贫开发的战略保障。扶贫开发能否取得成效,关键是各级党政一把手是否真抓实干,是否能把各方面的力量组织起来。为此,党中央提出扶贫开发要坚持分级负责,层层实行党政一把手负责制,即各级党政一把手要亲自组织指挥本地区的扶贫开发工作。
三、扶贫开发战略的实践成效
当代中国农村的扶贫开发战略在实践中取得了伟大的成效,主要表现在以下五个方面:
1.解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人,农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右。其中,国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。
2.贫困地区的生产生活条件得到明显改善。1986—2000年,在农村贫困地区修建基本农田9915万亩,解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底,贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。
3.贫困地区的经济发展速度明显加快。《八七扶贫攻坚计划》执行期间,国家重点扶持贫困县农业增加值增长54%,年均增长7.5%;工业增加值增长99.3%,年均增长12.9%;地方财政收入增加近1倍,年均增长12.9%;粮食产量增长12.3%,年均增长1.9%;农民人均纯收入从648元增加到1337元,年均增长12.8%。
4.贫困地区的各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制,人口自然增长率有所下降;办学条件得到改善,基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲成绩显著;职业教育和成人教育发展迅速,有效地提高了劳动者素质;绝大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重建,缺医少药的状况得到缓解;贫困地区95%的行政村能够收听到广播电视节目,群众的文化生活得到改善,精神面貌发生了很大变化。
5.解决了一些集中连片地区的温饱问题。如沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题基本解决。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区,经过多年的开发建设,基础设施和基本生产条件明显改善,贫困状况大为缓解。
参考文献:
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[2]周民良.西部抉择[M].北京:煤炭工业出版社,2000.
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