关于宅基地管理存在问题及相关对策的浅析

摘要：农村宅基地管理问题事关农民群众切身权益和农村社会稳定，是引发土地权属纠纷和土地信访问题的高发区，严重影响了社会稳定和新农村建设的有效进行。如何进一步加强宅基地管理工作，从根本上解决宅基管理中存在的焦点难点问题，更好地支持和服务新农村建设，是摆在各级政府和国土资源部门面前的一项重大课题。为此，县国土资源局成立了专题调研组，分赴全县14个（乡）镇86个村，对当前农村宅基地管理工作情况进行了专题调研。
关键字：宅基地  农村  惠民县      
中国分类号：TU982  文献标识码：A   文章标号：2095-2104（2012）03-0001-02
 
  一、农村宅基地管理现状
 惠民县土地总面积204.3万亩，现有村庄1217个，农户152442户，农业人口数为56.4万，有宅基177453宗，宅基地总面积6251.25万平方米，人均宅基地面积110.88平方米，户均宅基地面积为410.07平方米。近年来，结合全县新农村建设，惠民县国土资源局积极探索加强农村宅基地管理的有效措施，使宅基地管理秩序明显好转。但由于历史遗留原因及法规政策的不健全，致使在农村宅基地占用中，仍然不同程度地存在乱占乱建、低效利用和管理粗放等问题，严重影响了村庄规划的实施和土地法规政策的有效落实，甚至引发了大量的土地纠纷、土地信访等不稳定因素，主要表现以下三方面：

• 一户多宅。据初步统计，全县现有有宅基177453宗，一户多宅13277户，不符合宅基审批条件的多余宅基地占法定宅基地总数的比例为8.1%。按每宗宅基地平均面积410平方米/宗计算，全县一户多宅面积累计高达5443570平方米。
• 批少占多。当前法定宅基地审批面积为264平米/宗，实际宅基占地为300—500平方米/宗，据调查统计，全县宅基地超标准面积为16503129平方米。

（三）闲散宅基地、空心村。据初步统计，全县闲散宅基地8872处，闲散宅基地3167536平方米，再加上村内其它设施占地，全县空心村面积累计达6121亩。由于我县财政紧张，土地开发整理及农户补偿资金短缺，全县空心村治理工作迟迟未予开展，但开发潜力比较大。
 二、存在的主要问题
（一）规划滞后，落实规划难。我县有1217个村庄，落实执行规划的仅有528个，占村庄总数的43.3%,而且现行的村庄规划仍为1984年的村庄规划，部分规划过了规划期，再加上落实规划难度大，村班子基础薄弱，村干部履职不到位，导致有的规划落空，村民建房乱搭乱建问题严重。 （二）批少占多现象十分普遍。颁布实施《土地管理法》和《山东省实施土地管理法办法》以来，虽然法定宅基地审批面积为264平方米，但大多数村庄划定的宅基地面积超264平方米，一般在300—500平方米不等。主要原因为：一是由于农村宅基地是无偿使用，形成多占便宜，抢圈大院，超标用地；二是村委划定的宅基地面积较大，认为法定面积不符合平原农村农户的实际情况。
   （三）一户多宅问题严重，且难以拆除。农业生产责任制后，农村生活水平大幅提高，由住原来的土坯房到新建砖瓦房，村里划了新宅基建房，但旧房未能及时拆除，村集体没能及时收回宅基地使用权，建新拆旧政策和措施难以落实到位，致使一户多宅现象较多，户主多种理由拒不退出，严重影响村庄规划的落实，甚至引发宅基纠纷。
（四）空心村违规私建现象较为普遍。空心村是“外面象个村，进村不是村，老屋无人住，破院柴草堆”。形成空心村的原因主要有两方面：一是“线形”扩张。农民建新房沿乡村公路两侧建设，乡村道路通到哪里，新房就建在哪里，出现马路经济；二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸，而位于村庄中心的房屋则“人去房空”形成空心村。 （五）宅基地的非法流转现象时有发生。随着市场经济的不断发展，农民宅基地房屋流转已大量出现，形成了宅基地隐形市场，特别是在无村庄规划、村班子基础较弱的村庄，村民私自买卖房屋或变相买卖宅基地，引发土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
（六）宅基地拍卖问题不容忽视。据调查，我县个别村庄以筹集村公路建设资金、竟选好位置、开辟村集体收入新来源等原因，采用叫价的方式拍卖宅基地，致使经济不宽裕的农户望而却步，需要宅基地的农户不一定得到，不需要宅基的农户因经济势力较强而多占宅基地，出现新的分配不公，侵犯了群众应有权益。
   （七）现行法规制度不完善，管理难度大。《土地管理法》及《省实施办法》在农村宅基管理方面规定的太笼统，一户一宅概念模糊，对超法定面积的处罚无具体措施。2001年山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的意见》，规定超标准面积部分可收取1—5元宅基地有偿使用费，因超法定面积是普遍现象，又与当前减轻农民经济负担让利与民的政策相驳，所以不宜实施。
（八）城中村密度大，环境差。城中村违章建筑多，建筑密度大，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”，五颜六色，七高八低，风景独特，居民采光条件差、居住环境差。
 三、相关建议
（一）科学制订并严格实施好村庄规划。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和新农村建设，县乡（镇）政府应加快推进村庄建设规划的制定，并严格按照村庄规划安排宅基地位置，严格按条件规划宅基地，任何单位和个人不得随意调整和变更村庄规划。
（二）严格落实建新拆旧要求。建新房前，建房户要与村委签订建新拆旧的协议并交纳一定数额的押金，或先拆后建，从源头上防止出现新的一户多宅情况。
（三）加快完善宅基地管理法规。 现行的《土地管理法》和《山东省实施土地管理法办法》对农村宅基地中的闲置宅基地、多占宅基地、一户多院等问题没有做出相应的处罚规定，致使以上违法建房问题存在一定的法律盲区。因此，省级以上人民政府应加快宅基地立法工作，明确宅基地流转、收益分配方式，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
（四）坚持一户一宅审批原则。要坚持“一户一宅”的原则，严格农村宅基地审批，除子孙三代同住一宅，且第三代年满20周岁、在本村落户的农村村民可再申请一处宅基地外，其他人员原则上应按子女与父母同住一宅安排宅基地。并且新安排宅基地面积应符合法定面积标准。
（五）综合采用行政经济法律手段，引导群众逐步改变宅基私有观念。要综合采用行政经济法律手段，引导群众逐步改变宅基地私有观念，重点做好三方面工作：一是强化舆论宣传，营造依法使用宅基地的良好舆论氛围。二是对一户多宅、批少占多或私自乱圈乱占的宅基地依法进行强行拆除。三是对超标准占有的宅基地进行有偿使用，运用经济手段遏制一户多宅或超标准占地行为。
（六）积极推进宅基地整理，推进新农村建设。 土地整理是建立工业反哺农业、以城市带动乡村的长效机制的组成部分，是建设新农村的重要手段。我县现有闲散宅基地8872处，面积3167536平方米，开发潜力巨大。将城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，不仅会有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，而且会加快新农村建设步伐,更好地改善农民居住水平和生活质量。
（七）切实加强对农村宅基地管理工作的领导。乡（镇）政府和村委会是农村宅基地管理的主体和直接责任人，要切实提高思想认识，务必把农村宅基地管理纳入乡村干部的年度考核目标责任，对村庄规划落实到位、无土地信访、土地纠纷等不稳定因素发生的村委会给予大张旗鼓的表彰奖励。同时，要求加强乡镇国土和村镇建设管理队伍建设，形成齐抓共管的联合执法机制，增强执法合力。