从农村土地集体所有制看城中村产生的根源

[摘  要] 城中村是我国快速城市化过程中所独有的特殊现象，其产生的原因是多种多样的。本文分析了城中村现象的产生，阐述了其根本原因。要在新的城市化过程中避免城中村现象的产生，就必须明确农村土地的权益、消除地方政府土地寻租的诱因和明确农民身份转换的缓冲期和保障。
[关键词] 城中村；土地集体所有制；土地转制
1.  城中村产生的背景
自上世纪改革开放以来，我国的城市建设进入了一个加速发展时期。在城市数量增加的同时，城市规模也不断扩大。在目前具有代表性的城市化定义中，普遍认为：反映“城市化”的主体主要是两方面：人口和产业。从人口的角度看，城市化的本质就是城乡人口的再分配，即乡村人口向城市人口的转移，农业人口向非农业人口的转移。从产业的角度看，城市化是各种非农产业发展的经济要素向城市聚集的过程，它不仅包括农村劳动力向城市第二、三产业的转移，还包括非农产业投资及其技术、生产能力在城市的积聚。
随着城市外延的迅速扩张，城乡结合部农用地被大量快速征用，而地方政府为了回避支付对农村宅基地的土地补偿和村民安置方面的巨额经济成本和社会成本，选择了“获取农村耕地，绕开村落居民点”的迂回发展的思路，划定某些特殊地块作为原村民居住和维持生计的空间，在生活、生产和管理等诸方面也保持了过去农村管理的制度和方式，从而形成了“城中村”这一中国快速城市化进程中的特殊产物。
2.  城中村的定义
从城中村产生的背景分析，城中村可以定义为是指伴随城市蔓延、城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展，被城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是乡村到城市转型过程中不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体。简言之，城中村是指城市建成区或发展用地范围内处于城乡转型中的农民社区，内涵是“市民城市社会中的农民村” 。
3. “城中村”产生的根源
3.1 一般的看法
近些年来，国内涌现了大量有关城中村的研究论文和研究，这些研究通常把城中村产生的根源归结为以下几点：
（1）落后的土地征用制度为城中村的存在提供了土地占用条件。改革开放以后，我国农村土地使用方式，转变成土地长期承包制，这使得城市不能使用行政手段占用农村土地，征用土地必须付出相当的经济补偿。为了降低扩张的成本，同时也为了避免处理如拆迁安置等复杂的社会问题，在征地时，有意避开原有村民住宅区。
（2）城中村房屋租赁市场的活跃，使违章建筑不断增加。由于城中村被城市包围着，外围的区位条件和人气很旺，加上城市人口的快速增加，使得城中村内房屋租赁市场十分活跃。
（3）长期以来，我国实行城乡分离的二元化管理模式，使得城中村出现并长期游离于城市的统一正常管理中。
（4）集体及村民的共同利益驱动是城中村形成并得以延续的关键。由于土地价格的膨胀及发展工商服务业的便利，使城中村积聚了客观的集体财富。拥有村籍，就拥有村资产的分配和土地、建房、计生等优惠政策的享受。城中村的利益强化了村民与村庄的联系，突出了对村籍的看重，减弱了城中村于城市融合的迫切性，减缓了与城市的整合。
3.2 土地问题是城中村成因的根本
按照现行的土地管理体制，由于不但禁止集体土地买卖，而且禁止集体土地使用权的有偿转移，集体所有的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。然而正是由于这种征地过程的存在和必须，造成了城中村的一系列问题:
（1）由于征用农业用地和征用农村居民点和城镇居民用地赔偿费用的巨大差异，导致了地方政府在城市的快速扩张过程中为了片面追求“效益、成绩”而回避农村居民点的征用补偿问题。这种回避直接导致了城中村这种现象的产生。
（2）由于我国目前这种非完全所有权的集体土地所有制度和低成本的农地征地制度而诱发了地方政府“隐性寻租行为”。同时由于现行征地补偿标准在农业用地和农村居民地上的巨大差异，使得以“寻租”为目的的地方政府纷纷在开发征地的过程中绕开农村居民点，以获得当时的最大边际效益。
（3）由于我国城市化水平是快速增长的，而不是一个渐进的过程，因此目前的城市化主要是由于外部环境的推动、强化的结果。同时集体所有土地向国家所有土地的转化也是在极短的时间内完成的，因此城市根本没有时间和能力来有计划的安置农民的再就业和将其纳入城市社会保障体系。这使得生活在城市中的、没有其它劳动技能的“农民”不得不再次走上依靠土地来谋生的老路——租赁房屋，同时为了在有限的宅基地上获得最大的边际利润，在经济能力允许的情况下，建造高密度、见缝插针、超高容积率的城中村的是发展的必然结果。
（4）在集体所有土地向国家所有土地快速转化的工程中，地方政府为了减少政策成本而保留了原来的农村行政建制（或仅仅是简单的将原来的村委会改变成为居民委员会），作为政权组织在农村继承的延伸机构，村委会在执行上级的命令时，常会以保护村落局部利益为取向而使政策“走样”。正是这种农村管理机构的存在造成了城中村中援助民对由农民向城市居民转化的集体抗拒，大大增加了城市政府对其改造的难度。
（5）在集体所有土地向国家所有土地快速转化的过程中，由于农民文化和教育水平的限制，没有一个良好的投资技能和手段，往往很快的将政府拨发的补偿款花费殆尽，迅速的经历了一个由贫到富，又由富到贫的过程。由于没有完善的社会保障制度和基本谋生技能，这些农民只能够向政府伸手，造成了一系列新的社会问题。
 
4.  通过明确土地的转制过渡期来避免城中村的产生
4.1 土地转制（基金）方案的设计
避免城中村的根本取向是真正的城市化，即从农村向城市转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个基本方面。
（1）完善和强化国家土地法，进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者，以及他们之间的关系；同时在有关财产法尤其是物权法中应确立集体土地承包权及使用权是一种财产权、他物权。为在集体土地转制的过程中明确征地赔偿对象的主体做好法律上的依据。
（2）在集体所有土地的转制过程中，征地的范围必须以村的行政界线为单位，农民生产用地和居住用地必须一次性征用。
（3）征用土地的赔偿金额有以下两种方式来确定：对于用于城市公益事业的土地，赔偿金额按照周边商业土地当年拍卖价格的中位数支付；对于商业开发项目的用地，赔偿金额为转为国有土地后的实际拍卖的价值。政府只在这个过程中收取工作成本费，而不占有任何土地转制、出让所带来的收益。
（3）征用土地的赔偿全部为货币化的赔偿，赔偿基本可以分为两大部分。一部分是在农民向城镇居民转化时应该给与的基本安置费、纳入社会保障体系所需交纳的各种费用；一部分是扣除前一部分各种费用和政府在土地转换所有制过程中的工作成本费后，实际拍卖土地的实际价值，这一部分的费用可以考虑采取政府管理基金的形式发放给农民。具体的操作过程可以是将这部分费用以70年为阶段，连本带息按月均摊返还的形式发放给农民。
（4）政府土地赔偿基金的实际运作可以参照欧美国家的养老基金的运行模式，诸如加拿大的注册退休储蓄计划RRSP(Registered Retirement Saving Plan)，在一定的范围内，基金的持有人可以申请基金贷款用于小型商业投资、个人学习、置业等活动。其根本目的就是强制性的为征地赔偿对象进行理财。
4.2 方案的特点分析
比较城中村形成的动力因素，土地转制（基金）方案有以下的优点：
（1）对集体所有土地的征用必须是以行政建制为单位的，避免只征用农地而保留农村居住地的现象。农业用地和农村居住用地同时征用、转制，避免了农民在失去作为生产资料的土地后，通过将原来作为生活资料的居住用地简单转化成新的“生产资料”——可租赁的土地这种消极的方式来保障自己的生活。
（2）对土地转换所有制后所产生的附加价值（包括公益用地和商业开发）都直接支付给农民，政府只获得转制工作的运作成本费用。由于政府无法直接从土地的转制中直接获得收益，从根本上杜绝了政府寻租行为的产生。
（3）全货币化的补偿制度，有效地打散了原有的农村建制，使得农民更加积极主动地融入到城市生活中去，从文化和生活习惯上避免了城中村的产生。
（4）基金的分期按月发放，避免了农民由于缺乏理财技能和手段而产生的“由贫到富，由富到贫”的一个迅速轮回过程。同时基金还可以通过商业化、市场化的运作来
 
5.  小结
现代社会的城市化具有多方面的特征，但其本质是城乡人口的再分配，即乡村人口向城市人口转移，农业人口向非农业人口转移。要在当前快速城市化的过程中避免城中村问题的产生就一定要明确农民、土地和政府三者之间的各种权利和义务，同时通过制度的设计明确农民向市民转化的过度缓冲期、相应的社会综合保障体系的建立和杜绝政府在土地上的寻租行为。
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3 肖和平，武汉市"城中村"现状及改造方法研究——以江汉区为例[J]，《科教导刊》，2010（12）
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5 周晓唯，杨爽，李莉，“二元结构制度变迁与‘城中村’改造” [J]，《西安电子科技大学学报（社会科学版）》，2006（1）
 
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