征地运动背后的土地财政问题研究

摘要：当下的征地运动发展很快，激发了诸多的社会矛盾，成为社会大众的关注焦点，而土地财政在征地运动中扮演了极其重要的角色。本文根据理性经济人假设，从主观和客观角度分析了土地财政产生的原因，并且讨论了如何从根本上解决土地财政问题。
关键词：征地运动；土地财政；土地管理制度
 
20世纪90年代以来，全国几乎所有的地方政府都全力开展征地运动，如火如荼，直至今日也没有停歇的迹象。随着征地运动的深入进行，因征地产生各种矛盾在产生、压制、累积之后，进入了一个集中的爆发期，给整个社会造成动荡，国家也为此付出了极大的代价。既然代价高昂，为何地方政府还是乐此不疲的开展征地运动？原因在于，地方政府的财政收入是和征地直接挂钩的^[1-3]。
1 土地财政
土地财政包含两个部分，一部分是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、增值税等。二是与土地有关的政府非税收收入，譬如土地出让金，建筑用地有偿使用费等。
政府通过出访土地获得非税收入的土地出让金，企业得到土地后搞开发，又可以增加政府的与土地有关的税收收入。对于地方政府而言，只要能持续出让土地使用权，就可以持续获得大量稳定的收入，似乎是一个良性的循环。然而问题的关键就是地方政府不断的出让土地，否则这个良性循环就会中断。为了保证这个财政收入链条不中断，政府必须不断地征收土地。可以看出，土地财政实际上是地方政府不断征地的直接动力。
土地财政中的一个重要组成部分是包括土地出让金在内的非税收入。这类收入的实质是政府一次性向企业收取若干年的地租。对于企业而言，这等于预支了未来的利润，属于负债经营。现实生活中，企业依靠银行贷款来支付土地出让金。如果企业经营的好，有了稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债，但是经营不好，企业再生产的链条中断，这笔负债无法清偿，最终就会转化为银行的坏账。尽管企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至还可以获利，但是这只不过是债务在企业层面的转移，转移的结果还可能是负债的规模扩大。
全局看来，政府出让土地所获得的每一笔收入，都意味着一笔企业或个人的负债。换句话说，政府使用的土地出让金，是透支的用地企业或者个人未来收益。所以，土地财政的实质，是依靠透支社会的未来收益，来获取眼前的发展的一种发展模式。
2 土地财政的影响
不可否认，土地财政给城市建设注入了大量资金，极大的增加了城市公共服务的供给，提高了城镇居民的生活水平，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引大量农民进城务工。然而这种利用明天的钱来发展今天的透支发展模式也引发了种种问题。
2.1 土地财政透支现象严重
土地财政存在严重的透支现象。土地透支的虽然是未来的企业或者个人收入，但是筹集和使用的却是现实的货币和资金。政府收入过高，一方面导致居民的收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。
2.2 土地财政不利于产业结构调整
政府掌握的大量资金的流向对产业结构有重要的引导作用。多年来，地方政府的资金主要投入城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了钢筋水泥等建材行业的发展，以至于相关产能严重过剩。但是，这些产业链占用了大量资源的过度发展，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰，让大量资源集中于城市，进一步拉大了城乡之间的差距。
2.3 土地财政增加经济转型难度
土地财政是地方政府征收农民土地的直接动力，巨大的利益使得保护农民的合法权益流于空谈，不可能真正的落实。土地财政也是地方政府过分的依赖于房地产开发商，给予房地产开发商垄断地位，肆意抬高房价，将人们辛苦数年甚至数十年积攒下的资金一掠而空，严重打压了人们消费的潜力，使我国从以投资核出口拉动型的经济转型成消费拉动型经济的困难程度进一步增大。
2.4 土地财政浪费社会资源
2010年我国的土地出让金超过2.7万亿元，如此巨大的一笔资金是如何使用的，成了社会普遍关注的问题。由于本级政府负责土地出让金的收支工作这一特殊性，对于土地出让金的规范和监督，存在很大困难。于是，地方政府铺张浪费，搞了不少政绩工程，花钱挥金如土，也给腐败的滋生提供了温床。
3 土地财政的成因
3.1 地方政府投资拉动型经济需要大量资金支持
我国长期以来考核地方官员政绩的主要标准是GDP标准，投资正是GDP中的一项。同时，地方政府官员存在一个任期的限制。官员无论升迁或者调走，之前所在地方的经济无论好坏与该官员没有任何关系。按照理性经济人原理，地方政府官员只要在任期内利用一切可以利用的资源、资金实现GDP的高增长就是最优的决定。对于地方政府官员来说，无论是消费还是出口都没有投资产生GDP的速度快，成效明显。因此，从主观上，地方政府对于资金有了大量的需求。
3.2 土地成为地方政府唯一稳定高额的收入来源
当中央收回地方政府的财权，金融权并且将税收重心上移后，地方政府几乎没有任何稳定高额的收入来源，而这极大的限制了地方政府利用投资来拉动GDP的可能。政府手中可以打的牌只剩下土地这一张。压低或者无偿的征收农民的土地，建立开发区，将土地廉价或者无偿的给予能够在地方投资的企业或个人，成了地方政府的工作重心，这造就了中国无处不在的开发区。然而，国外或社会上的资本都追求利润回报率，并非有了廉价土地就一定会在地方投资。于是，尽管地方政府圈了大量土地设立了所谓的开发区，结果开发区却没有什么企业落户，也就没有什么投资，GDP也提升不上去。随着房地产业的成为国家的支柱产业（貌似世界只有中国一个国家把房地产作为支柱产业），房价在全国一路飙升，地方政府再次看到了利用土地来赢利的可能。将土地圈占成为住宅用地，高价拍卖给房产商，政府获得了大量资金。并且地价的狂飙使得政府有可能将土地直接圈占抵押给银行的可能。这一办法直接跳过了拍卖给房产商这一环节，既简单又没有风险，成为地方政府获取资金的不二选择。
3.3 土地管理制度的漏洞为土地财政创造了客观条件
我国土地的制度安排是政府既负责土地管理，又负责国有土地的经营，这一制度在客观上给地方政府的土地财政提供了便利的条件。我国的土地出让制度，借鉴了香港的土地批租制，但是香港的土地管理和土地批租分属不同的部门，政府的土地收益纳入了基金管理，杜绝了支出的随意性。但是，我国在推广土地出让制度初期，很多地方政府不愿意实施有偿用地制度。尽管当时已经有人提出了土地管理和出让金分部门管理，但是为了顺利推进土地有偿使用制度改革，土地管理部门就顺利成章的承担了国有土地的经营职能。这可以说是历史的必然，但是历史不会有终点，就的矛盾解决了，新的矛盾又会产生。当土地有偿使用制度确立以后，土地财政也就随之建立起来。
四、政策建议
土地财政尽管在解决地方政府财政资金短缺方面发挥了一定作用，但是产生的不利影响远远大于收益。为了从根本上解决当前土地财政的弊端，需要从政府考核绩效、国家财政制度和土地管理制度三方面入手，多管齐下，根治地方政府对于土地财政的依赖性，降低土地财政对国家长远发展的负面作用。
首先，改变目前的政府绩效考核方式。单纯的GDP指标已经越来越不符合中国的现实国情了。环境、资源、能源的压力，经济转型的必然要求，国内各种矛盾逐渐增多，以及国外经济环境的低迷，都要求我国现在转变以投资和出口为主的经济增长模式，改变建筑业、钢筋水泥等产业为主的产业结构，让政府的职能逐步从发展经济转向民生服务和社会管理。而政府的职能转变首要前提是绩效考核方式的转变。我国目前政府普遍都是一把手负责制，对于政府一把手而言，最重要的就是自己的升迁考核成绩。如果不改变GDP为纲的绩效考核制度，政府职能的转变，政府对于投资的欲望不会有丝毫减弱，解决土地财政最终会流于空谈。
其次，中央将财权重心下移。无论是搞基础设施建设还是提供基本公共服务，都需要资金支持。目前主要做事的都是地方政府，但是财权掌握在中央手里，这种财权和事权不平衡的状态会对地方政府产生一个赚钱的激励，这不利于地方政府改变土地财政机制。但是，财权的下放必须伴随着严格的监管，否则中央对于地方的发展控制力将会减弱。
最后，改变目前的土地管理制度。当前的土地管理制度为土地财政提供了客观条件，需要对其进行调整。第一个方案，将现在的土地管理和土地经营于一身的制度进行拆解，将土地经营职能剥离出去，建立专门的土地经营部门。第二个方案，可以继续保持目前的土地管理和经营制度不变，但是当年土地出让金中的70%上缴国库，纳入下一年度的国家预算。
 
参考文献：
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