少数民族地区政府采购中存在的问题及对策 ——

我国政府采购工作从1996年开始试点，到2003年政府采购法正式实施，经过八年的迅速发展，政府采购工作已步入法制化的轨道。尤其是内地沿海地区的政府采购有了质的飞跃，改革成效显著。但是，边远少数民族地区多为经济欠发达地区，缺乏资金，财政靠国家补助度日，年初预算只能保吃饭、维持低水平运转、保证平衡的法定预算，政府采购预算往往是在年度中根据财力情况适时调整安排，在部门预算中政府采购预算只能是“预算外的预算”，这样直接导致当地政府采购出现较多问题。
一、少数民族地区政府采购存在的问题
1、财政经济状况不甚理想。以广西为例，2001—2004年，广西财政收入年均增长16.8%，增幅低于同期全国财政收入年均增幅1个百分点，占全国财政收入的比重也由2001年的2%降到了2004年的1.5%，2004年广西人均财政收入为824元，占全国人均财政收入的40.6%，而2001年这一比例却为50%。2004年广西的一般预算支出507.47亿元，只有广东省的27.4%，人均财政支出1045元，占全国人均财政支出41.8%。债务负担沉重，截至2004年5月底，广西政府债务455亿元。据统计测算，2004—2008年平均每年要偿还债务39亿元。经济发展缓慢，基层财政收入增长不快，部分县财政收支矛盾突出，2002年，广西县级人均一般预算收入为254元，只有全国县级人均水平的72% 。
2、政府采购范围窄。政府采购目录按照采购项目大致可分为货物、工程和服务三大类，但大部分边远少数民族地区仅对办公设备地购置、房屋、车辆维修以及部分基建项目实行政府采购，较大的支出项目尚未纳入采购范围，且涉及面窄，一些占很大比重的支出如支农资金、国债资金的政府采购基本上是盲点，政府采购的社会效应难以全面实现。
3、政府采购规模小。受资金限制，政府采购规模不足，采购活动分散，难以产生规模效应，不能发挥政府采购的宏观调控作用。广西政府采购制度试点发起于1998年。1999年采购预算1.94亿元，实际采购1.65亿元，2006年分别增加到75亿元， 62.2亿元，但实际采购占财政支出比重仅为8.65%，占国内生产总值比例1.3%，部分地市规模更小，占财政支出、国内生产总值的比重更低。而政府采购的政策功能作用是通过政府采购这个大市场需求来拉动的，广西政府采购规模偏小，导致其对政策功能的发挥的拉动作用及乘数效应降低。
    4、采购人员缺乏专业培训，专业知识匮乏，专业化不强。尤其是专家库的分类和专家数量少，层次较低，不能满足采购需要。2006年广西的综合科技进步水平指数为31.19%，在全国31个省市自治区中排名第26位，比全国平均水平低15.92个百分点，比第一位的上海市低43.45个百分点。企业科技创新能力不足，2005 年广西新产品产值率为5.81%，比全国平均水平低12.66个百分点，在全国排名23位，科技成果转化率不高，2005年技术市场的成交额仅为9.4亿元，占全国成交额的0.6%，仅占北京的1.9%。创新人才总量不足，高层次创新人才匮乏，制约了广西经济发展。2003年，广西每万人拥有科技活动人员9人，仅为全国平均水平的37%。
   5、供应商可供选择余地小。一是边远少数民族地区区域范围大，一个州（地）与一个县相距少者几十公里多者几百公里，实行政府采购程式化、标准化，供应商市场准入制和资格审核制有实际困难；二是边远少数民族地区的特需商品的选择，有其特殊性，且供应商可选择余地小；三是地处偏远地区，政府采购可选择的供应商、网点和商品品牌少，加之需求量小，政府采购很难形成规模，从而造成政府采购整体效果不明显。在实施政府采购过程中，部分采购项目（如技术含量较高的采购项目）找不到合适的供应商或是本地根本就无商家经营这些项目，无法择优采购。
6、法律法规框架不够完善。政府采购法明确规定，各级政府财政部门是政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。政府采购法同时规定，集中采购机构为采购代理机构，它的职能是根据采购人的委托，以代理人的身份办理政府采购事务，并以非营利事业法人资格的身份对其采购活动承担风险和责任。但从边远少数民族地区的采购体制看，政府采购办公室是与政府采购中心一同设在财政局，采购办履行采购监督和管理职责。采购中心则作为采购代理机构，虽为事业编制，但没有独立法人资格，多作为财政局的一个职能科室（股）设置和管理。受编制限制，相当于县财政局是两块牌子一套人马。在实际工作中，虽然采购办与采购中心在职能上表现为监管与被监管的关系，权责利相对独立。但两者同属财政局领导，“既是裁判员又是运动员”，必然导致采购办对采购中心监管的弱化，也不利于采购中心依法独立行使职责和承担风险责任，并制约了政府采购制度的有效执行。
二、针对以上问题的政府采购相关建议和对策
    对于少数民族较多的地区，政策功能的作用对该地区的发展起到至关重要的作用。政府采购即被赋予了保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等政策功能。
1、扩大政府采购规模和主体范围
政府采购政策功能能否有效发挥，其前提条件和基础是政府采购范围和规模的大小决定的。政府采购范围和规模越大，通过运用政府采购运行规律、科学调整政府采购的规模、频率、方向，其政策功能发挥就越直接、迅速，越显著。因此，必须进一步扩大政府采购规模和范围，使推进政府采购政策功能有更为广阔的空间。
2、整合政府采购资源           
    根据边远少数民族地区的实际情况，应在一定程度上打破原有的政府采购分级管理模式，充分发挥地州中心城市市场功能上的相对优势，带动周边县市共同实施政府采购，实现资源共享。规范区域范围内的政府采购行为，形成“一盘棋”的政府采购格局，促进区域政府采购大市场的形成：
   （1）机构整合。改革采购体制，各县市撤销政府采购中心，只设立政府采购办公室，负责本县市政府采购管理、采购资金筹集和对单位采购的监督检查工作；采购项目的招标与具体实施工作由首府采购中心负责办理。政府采购办作为独立主体代表政府对采购中心进行客观、公正、有效的监督。采购中心独立于财政，成为依法承担民事责任非营利性事业法人。这样有利于采购中心向更专业化方向发展，可以不断提高组织采购的水平和效率，方便社会公众对政府采购的监督。
    （2）资源整合，带动地方经济的迅速发展壮大。首先，区域内实行专家库资源共享，分类管理，提高专家层次，提高评审质量；其次，供应商市场的整合，打破原有单调的、层次较低供应商市场结构，增强市场竞争，促进强势企业以及优势产业的发展；最后是第三资金的整合。在全区域内发挥资金的规模效应，最大限度的降低采购成本，提高采购资金的使用效益。
    （3）因地制宜，调整采购方式。对于采购规模较小的定点采购项目，如加油、公务资料印刷、办公耗材购置、汽车的简单维修等，不再重复开标，直接由各县市采购定点供应商提供服务；对于纳入政府采购目录的部分商品，如小轿车、办公自动化设备购置、基建工程等大额支出，各县市上报采购办公室，并将资金筹齐后，缴给采购专户，由采购办统一组织，集中委托首府采购中心定期或不定期实施公开招标采购。
3、完善法律法规，提供良好的制度环境
实践证明一项政策如果没有具体的措施和实施办法是难以发挥应有的功能作用的，因此，必须在实践中不断总结经验并最终制定出具体的操作办法。将政府采购的政策功能“法制化”，突出该功能的强制性、规范性、政策性和严肃性。广西各级政府采购监督管理部门应当根据本地经济发展的实际情况制定实施政府采购社会政策目标的具体办法，着重明确实施的目标任务、实施落实政策功能的方法和措施、如对“中小企业”、“落后地区”、“市场平均价”、“自主创新”等，都应该有比较明确的定义和划分依据，使得采购当事人操作起来有依据，提高工作透明度。同时也利于监督政府采购执行机构在政府采购活动中实施政府采购的政策功能。
4、鼓励中小企业积极参与政府采购
政府采购监督管理部门应按照《中小企业促进法》和《政府采购法》的有关规定，研究制定《政府采购促进中小企业发展的实施办法》，以法律法规的形式强制规定在政府采购中中小企业享有的权利，鼓励中小企业积极参与政府采购。中小企业因为相对成本较低而报出的合理低价要给予充分的考虑，不能因为采购单位对中小企业的偏见而违背《政府采购法》的原则办事。要积极宣传和鼓励区内中小型企业在必要的时候组成“联合体”分享政府采购的业务蛋糕。要积极引导和鼓励中小型企业，根据不同的业务目的和需求，采取“取长补短”, 或是“同行联合”等有针对性的特效方式，组合成一个“联合体”，以进一步增强“联合体”的特长和技能。或有效扩大“专业化”的经营规模，提高总体市场竞争力。
5、研究制定扶持当地（例如广西）企业开发的具有自主知识产权企业的政府采购政策措施。
（1）首购。对广西企业开发的具有自主知识产权的重要的高新技术装备和产品，政府实行首购政策，以克服企业销售风险，帮助社会消费者对新产品的认可和接受，为广西企业产品更新换代和产业结构调整增添新的动力。
（2）订购。对广西企业开发的具有自主知识产权的重要技术装备和产品实施订购制度。订购是企业根据政府采购需求进行研究开发和产业化的政府行为，订购是主动性促进措施，与被动性支持的首购构成对企业自主技术创新全面支持和促进。
（3）价格优惠率。考虑到广西自主创新能力基础较为薄弱这一现实，对广西企业自主创新产品的价格优惠率，应在全国规定的价格优惠率的基础上，在价格、技术分值上给予2%左右的加分优惠，或者采用单一来源采购方式和竞争性谈判采购方式。
（4）实施价格补贴。对广西企业开发的具有自主知识产权的企业给予必要的财政补贴， 通过财政补贴，以补偿生产企业技术开发费用，引导和鼓励更多的企业从事自主知识产权的开发、应用和生产。
此外，推行政府采购整体运行能充分发挥中心城市市场功能的相对优势，弥补县市实施政府采购时存在的供应商队伍不强、中介机构相对不足的劣势，通过对政府采购市场的培育，促进供应商队伍和中介机构的快速成长。还有推动县级政府采购工作开展，减少政府采购过程中的重复开标行为，节省政府采购费用地支出，降低政府采购活动的成本，提高政府采购效益。这些都有利于政府采购在少数民族地区有效开展。
三、广西政府采购中的创新采购
广西壮族自治区政府采购中心以创新为动力，科学组织管理，不仅促进了采购效益的增长，而且取得了显著的经济效益和社会效益。据统计，2004 年至2008 年8 月，采购中心共完成采购预算28.4 亿元，成交金额25.9 亿元，节约财政资金2.5 亿元，节约率近9%。这些成绩的取得主要得益于以下的有效措施和其他一系列的改革。
1、开通广西政府采购信息网
2007年3月15号，广西自治区在原有的中国广西政府采购网站的基础上，开通了广西政府采购信息网，双网并行，共同为政府采购信息发布服务。
长期以来，广西一直将财政部中国政府采购网站的一个子网——中国广西政府采购网，作为该自治区的一个重要信息发布渠道和沟通交流平台。同时，为了进一步拓宽该自治区信息发布的渠道，增加信息发布数量，提高该自治区政府采购的影响力，广西自治区财政网也将政府采购作为其中的一项重要内容，并设立单独模块，定期发布政府采购信息，公布相关政策。近两年，随着广西自治区政府采购规模的扩大，供应商对信息及时性和信息数量的要求不断提高，目前该自治区政府采购网站的现状已经不能满足需求。为此，广西自治区财政厅将广西财政网内的政府采购模块进行了改造，将此项内容从该网站中独立出来，开发了新的网站——广西政府采购信息网。
此网站开通后，将能够更好的满足供应商对信息及时性的需求，进一步扩大广西政府采购的影响力，增加透明度。
广西政府采购信息网开通之后，最大的一个改变就是，各个地市的政府采购监管人员均可以通过该网站发布政府采购信息。此前，不管是广西自治区本级还是各个地市，所有的政府采购信息均需全部汇集到自治区财政厅信息科，由该科统一发布，此做法不但造成该科工作量较大，而且信息发布也不及时。广西政府采购信息网开通之后，该区财政厅信息科将为各地政府采购监管部门设立专属的用户名和密码，各地政府采购监管部门可以通过登陆该网站，直接发布信息，实现信息分级发布。同时，该网站还将实现采购信息分级管理，各级政府采购监管部门对同级提交发布的政府采购信息具有依法监督审核的义务。这将进一步提高政府采购信息管理水平，促进政府采购信息管理工作的规范运行。
广西政府采购信息网较之中国广西政府采购网，内容划分更科学、合理。目前，中国广西政府采购网已经使用多年，内容划分较粗，主要是采购信息划分不够精细，而新建成的广西政府采购信息网将采购信息做了进一步划分，分为招标公告、中标公告、更改公告等，更加便于信息的浏览和查询。同时，该网站还包括采购动态投诉处理、其他公告等内容。
然而，中国广西政府采购网也有其优势，他涵盖了政府采购协议供货、中央国家机关采购标讯等内容，这些都是广西政府采购信息网所没有的。因此，广西政府采购两个网站需要相互补充，同时运行，共同为广西政府采购服务，从而达到规范信息发布。提高信息发布的全面性，及时性的目的。
2、广西政府采购管理系统
2009年，广西壮族自治区财政厅根据本区实际业务情况，开发引进了广西政府采购管理系统，并已经在自治区正式启用。
政府采购管理系统借助广西“金财工程”现有网络平台，连接政府采购监督管理处、政府采购中心、采购单位、供应商、政府评审采购专家、招标代理机构、监察审计部门等单位，涵盖从政府采购预算指标录入，采购计划网上申报和审批，评审专家网上抽取和电脑语音通知的整个政府采购业务过程。实现采购计划的追加追减操作，并形成调整历史记录，最终以审核确认过的计划条目进行申报，并能查看到所有采购计划调整历史记录。同时预留数据接口，以便将来实现政府采购业务与部门预算、指标管理、国库集中支付等核心财政业务系统的衔接，促进财政业务信息链的形成。
该系统包括政府采购计划管理和政府采购专家管理两大系统。其中，政府采购计划管理系统实现了五项功能:一是预算指标导入，将预算指标从预算、指标系统中导入本系统，做为采购单位编制政府采购计划的依据；二是采购计划申报，采购单位使用财政性资金进行政府采购，依据已批复政府采购指标编制采购计划申请书上报；三是采购计划调整，采购单位针对已批复的采购计划需要变更品目、数量或采购预算时，进行变更信息或者采购方式变更的申报；四是采购计划查询，主管部门可以根据采购计划编号、计划名称等信息对自己或下级单位的采购计划进行查询，不存在上下级关系的采购单位不能查看相互的计划；五是查询采购计划调整历史记录，采购单位可查询本单位的采购计划调整历史操作记录及审核流水记录表。政府采购专家管理系统实现了政府采购项目和评标专家的自动化功能。通过建立基础数据库，在选择项目评标专家时，采用电脑随机抽取和语音自动通知相结合的方式，最大程度上避免人工操作的干扰，杜绝抽取专家过程中的违规现象，体现了政府采购的公平、公正、公开的特点。
3、广西政府采购倾斜自主品牌汽车
2010年，广西出台《关于支持汽车工业发展的政策意见》，其目标在于加快广西汽车工业发展。根据这一目标，2010年，广西汽车工业销售收入将争取突破1000亿元，汽车产量突破130万辆；2020年，汽车工业销售收入突破5000亿元，汽车整车产量突破300万辆，建成辐射东盟、出口优势明显的全国重要汽车制造基地。
《意见》也显示广西壮族自治区各级政府和公共机构配备、更新公务用车过程中，广西企业生产汽车所占比例将不断提高。公务用车采购向自主创新、自主品牌汽车倾斜，对自主创新的新能源汽车，实施政府采购优先。鼓励各级政府机关和客运公司、城市公交公司、出租汽车公司、环卫部门和建筑施工企业等企事业单位，购买和使用自主品牌汽车产品。
此外，广西明确将推广使用节能和新能源汽车。支持各市示范推广混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车等节能和新能源汽车。优先在城市公交、出租、公务、环卫、邮政、机场等领域推广使用新能源汽车。
4、通过政府采购大力扶持中小企业
2010 年底，广西壮族自治区政府出台了《自治区人民政府关于进一步促进民营经济发展的若干措施》(以下简称《若干措施》)。《若干措施》共38 条，涵盖准入政策、土地支持、税收优惠、信用担保、资金扶持等各个方面，业内人士认为这对民营经济来说，堪称广西“史上最劲扶持政策”。《若干措施》第二十四条明确规定：实行政府采购扶持政策。每年公布一批民营企业生产的自主创新、环境保护、节能等产品推荐采购名单，促进政府采购民营企业产品。政府采购活动中，在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，保障民营企业平等竞争。对于一些采购规模较大，专业性要求不强的项目，允许民营企业组成联合体进行投标竞争。为了加大对广西民营企业的资金扶持，自治区金融工作办公室每年定期组织举办民营企业与金融机构的项目贷款洽谈会，建立银企合作机制，帮助和引导金融机构增加对民营经济的贷款。农村信用合作社、城市商业银行等地方金融机构，重点服务民营经济，不断提高对民营经济贷款的规模和比重。
在政府采购促进政府公共服务职能的充分发挥的过程中，广西依然注重当地民营企业在城市基础设施建设中所起的重要作用。大力推行交通运输、电力、市政公用事业投资、运营、作业主体公开招标制度。收费公路、港口码头、客货运站场，水电站、火电站和生物质能、风能、地热能、太阳能等新能源，以及城镇供水、供气、污水和垃圾处理、桥梁等有收益的基础设施、基础产业和市政公用事业项目，采用公开招标方式确定业主，支持民间资本与其他资本平等竞争取得投资和运营权；具备条件的供水、供气、污水垃圾处理企业，也应采用招标方式向民间资本转让产权或经营权，实行市场化经营；政府拥有设施所有权和养护、维护及服务质量监督权的城市市政设施维护、园林绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，通过公开招标选择承接作业任务主体，支持民营企业采用合同承包模式实现园林绿化、环境卫生等公共产品服务。
为了使更多的节能环保、自主创新产品和少数民族地区工业在政府采购项目中受益，采购中心贯彻落实好国家及自治区的政策要求，结合政府采购保护环境、扶持少数民族地区、促进中小企业发展的政策内涵，在具体的采购操作过程中，强制采购节能环保产品，优先采购自主创新和少数民族地区企业的产品，对节能环保、自主创新和少数民族地区产品采取加分等优惠措施，充分利用和最大限度地发挥了政府采购的制度优势和政策功能。
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