关于“营业税改增值税”的几点思考

内容摘要：营业税改增值税具有重要的作用，上海的试点揭开了我国营业税转型的序幕。然而，我国营业税全面转型为增值税也存在一些问题，文章简要描述了这些问题，最后提出相应的建议。
关键词：营业税改革；问题；建议
2011年10月26日，国务院常务会议决定从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。会议决定先在上海市交通运输业和部分现代服务业等实行营业税改征增值税试点。
一、改革主要内容
　　改革试点的主要内容是，在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，新增设11%和6%两档低税率，交通运输业适用11%的税率，研发和技术服务、文化创意、物流辅助和鉴证咨询等现代服务业适用6%的税率；试点纳税人原享受的技术转让等营业税减免税政策，调整为增值税免税或即征即退；现行增值税一般纳税人向试点纳税人购买服务，可抵扣进项税额；试点纳税人原适用的营业税差额征税政策，试点期间可以延续；原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区。
二、改革的重要意义
这次改革是继2009年全面实施增值税转型之后，货物劳务税收制度的又一次重大改革，也是一项重要的结构性减税措施。“实施这项改革，有利于消除重复征税，增强服务业竞争能力，促进社会专业化分工，推动三次产业融合；有利于降低企业税收负担，扶持小微企业发展，带动扩大就业；有利于推动结构调整，促进科技创新，增强经济发展的内生动力”。
三、改革存在的问题
1、覆盖行业有限，抵扣链条仍不完整。
增值税在各项税种中独特的制度优势得到了世界各国的认可和推广，我国是在1994年进行的财税体制改革中将增值税制度全面引入货物和加工修理修配劳务领域的。2009年全面实施了增值税转型改革，将机器设备类固定资产纳入进项税额的抵扣范围，在推动增值税由生产型向消费型转变方面迈出重要一步。
而12年在上海开始试点的交通运输业和部分现在服务业营业税改征增值税是09年以来的又一重要举措，改革的本意旨在消除重复征税、促进产业分工。但是由于改革覆盖的行业有限，抵扣链条仍不完整。营业税应税项目共有九大类，本次试点改革仅覆盖其中的两大类（即使两大类也未包含全部），令试点改革的效果不如预期。以与社会经济和生活关联度较高的交通运输业为例，改革前适用3%的营业税率，改革后适用11%的增值税率，虽然宣称有多项成本费用可以抵扣，但由于很多行业未能覆盖，如成本中占比较高的过路过桥费，人工成本均不能抵扣，实际效果增加税负情况严重。
此外，现代经济中行业合作情况日趋紧密，行业相关度较以前更高，仅从产业链中有限的行业着手改革，也影响了改革的成效。
2、税率设计保守，降负效果并不明显。
在上海进行试点的改革在现行增值税17%和13%两档税率的基础上，新增设11%和6%两档低税率，交通运输业适用11%的税率，研发和技术服务、文化创意、物流辅助和鉴证咨询等现代服务业适用6%的税率。文中前段已经提到，上海试点的交通运输业的税负已有明显增加，而重庆、浙江、江苏、广东等地的物流相关协会和部门测算发现，如果同样实施交通运输业11%的税率一样会大幅增加税负。在5月下旬国家发改委带队赴某些地区调研的情况来看，多个地区物流企业和地方人士都建议在物流行业实施更低的增值税税率，普遍的诉求在5-7%之间，而之前中国物流与采购联合会发布的报告也认为运输企业实施的增值税率建议为6%，交通运输部曾拿出《关于进一步完善航运企业营业税改征增值税方案的有关意见》，也建议运输行业实施6-7%的增值税税率。
3、试点样本太少，可供借鉴经验有限
由于各地区产业结构和经济发展水平的不同，各地各营业税税目对税收的贡献程度也不一致，契合上海的改革不一定契合其他地区。如上海的国家定位是经济中心，北京是政治和文化中，产业结构和发展水平不同。以文化服务行业为例，据中国文化报报道，目前上海文化企业一般纳税人此前的营业税以5%税率缴税，实施增值税后，税率为6%，可以抵扣进项。并且上海的文化企业以中小企业为主，而小规模纳税人过去营业税以5%的全额纳税，税改后实施3%的增值税，但是进项不可抵扣。相对来说，北京文化企业中大型文化企业比例更高，无法按照上海的试点经验实行3%的低税率。因此，如果按照6%的增值税税率换算，影视、动漫、广告、会展等行业都会出现一定的税负加重。如北京广告营业税税率是5%，实施营业税改增值税，如果5%的营业税率变成6%的增值税税率，由于广告行业可抵扣部分偏少，显然是负担增加的。如果改为3%，则税负下降。
4、利益分配不明，地方态度不够主动
一是改革后地方和中央收入分成的不明确，虽然在上海试点时明确原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍归属试点地区。但地方部门普遍担心这只是过渡期的权宜之计，难以持续，长期看会导致地方税收减少，尤其是在经济下行的情况下。二是由于营业税对地方财政收入贡献较大，改革后地方政府收税权力大大减少，较大程度影响地方政府调剂余地和积极性。三是改革后原营业税由地税征收划归国税征收，庞大的国税和地税管辖体制和范围将有很有变化，目前也没有明确说法。
四、改革的几点建议
1、统筹规划，稳步推进覆盖范围
在扩大覆盖范围的策略上原则是统筹规划，具体措施一是应采取分步实施的改革步骤，分散改革风险，降低改革成本。二是应充分考虑扩围的总体目标，注意政策的衔接，避免先行出台的改革给未来的改革设置障碍。可根据当前具备的条件和扩围改革的轻重缓急程度，陆续推出各项政策，逐步到位。三是应减小改革对地方政府收入的影响。四是应做好增值税扩围改革具体的数据测算以及分步实施的各项方案。五是增值税扩围改革是涉及制度优化的系统工程，需要制定一系列配套措施，分解扩围的财政压力，保证扩围改革的顺利实施到位。
2、加大力度，扶持发展促进转型
目前中央改革方案起草者和地方实施者之前的分歧还是比较大。当前，我国经济正处于转型发展的攻坚时期，必须抓住机遇在一些重点领域和关键环节取得突破。在上海率先进行试点的“营改增”涉及行业主要是交通运输业和部分现代服务业，这些行业也是契合上海的产业特征和着力转型的方向。笔者以为，作为一项改革首先要付出一定的代价，既然是政策引导，就应该让试点行业享受政策红利，推动行业发展。况且交通运输业税收在税务收入中所占比重并不大，即使国家让渡一部分利益也有限。
3、扩大试点，增加样本总结推广。
笔者建议应该选取产业结构差异大、所处地域代表性强的多个代表性地区进行试点，如此才能尽快发现不同的典型性的问题，并能尽快总结、完善并推广，从而更快的推动更大范围的改革。在上海增值税扩围试点进一步深化时，必然将增值税的征收范围扩大到其他现代服务业。当前，需要做好理论准备和技术准备，并在试点中积累经验。
同时，应尽量缩短试点时间，否则试点地区、试点行业的税收利益会诱导非试点地区、非试点行业的资源非正常地流向试点地区、试点行业，或者诱导这些地区、行业以非规范的手段进行避税，这既影响资源的有效配置，也增大了增值税的管理漏洞和管理矛盾。
4、明确权利，统一思想积极推动
改革涉及到财力的重新分配调整，影响到国地税的重新分工，以及中央和地方利益的划分。宏观方面中央应该趁此契机调整明确财权、管辖权、分税比例，尽量将中央和地方的利益统一起来，将改革尽快推广到全局。包括完善分税制财政管理体制，协调好中央与地方的收入分配利益，保证增值税扩围改革的顺利推进；建立合理的地方税体系，给予地方一定的机动性并发挥其能动性；加强税收法制建设，建立科学严密的税收征管体系，使潜在的税收更多地转化为现实的税收，以此减轻增值税扩围带来的部分财政压力等。
参考文献：
1、肖捷 继续推进增值税制度改革 [N] 经济日报 2012.4.1
2、肖明 增值税扩围试点遇冷 发改委密集调研 [N] 21世纪经济报道，2012.6.1  
3、陈鸿燕　稳增长结构性减税扩围北京 专家吁文化业先征后返 [N] 中新网2012.6.7