政策改革：析从黄金周到带薪休假

论文摘要 连续多年的“黄金周”给公众提供了一个不可多得的旅游机会，给社会带来了巨大的经济效益，然而它也给人们的生活造成了很大的消极影响。近年来，公众对黄金周政策改革的呼声越来越强。本文对我国新的带薪休假福利制度进行了初步探讨。
　　论文关键词 黄金周 政策改革 带薪休假
　　黄金周制度开始于1999年“十一”。1999年9月18日，国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，延长“五一”和“十一”放假时间，加上前后双休日共七天，即“五一”和“十一”黄金周。此后，“黄金周”逐渐成为人们外出游玩的一周。2007年“五一黄金周”后，国家对原有的休假制度进行改革，出台了相关政策，从2008年起，“五一”由七天减为三天，同时，增加清明、端午、中秋三个三天小长假。
　　“黄金周”引发的旅游热带动了交通、景区、餐饮、住宿、购物、安全等服务设施的建设和优化；扩大了广大居民的休闲消费需求，促进了国民经济的增长。从政府的角度考虑，收入猛增，经济指标超额完成，评价指数直线上升。然而，黄金周在促进经济飞速增长的同时，也存在很多问题。
　　一、景区超负荷承载，环境破坏严重
　　游客潮水般集中涌入，许多旅游地的客流量远大于可容纳的游客数量和最大接待能力，使得景区景点甚至旅游线路经常处于超负荷承载的状态。2010年10月2号，故宫超载五万人！旅游者对景区造成的污染也不容忽视，很多游客有随便乱扔垃圾的坏毛病，10月5日的焦点访谈报道称，清洁人员十一期间，每天从长城上背下来的垃圾有一吨重；长假7天，泰山上的垃圾共有一百多吨重。
　　二、交通拥挤不堪、住宿供求矛盾突出黄金周期间，一票难求
　　尽管交通部门不断地挖掘缓解交通的办法措施，节前铁路、民航、公路都加开车次、航班，增加线路，但7天的假期，游客集中出行和返程，并且客流量逐年增加，压力依旧存在。越是比较有名的景点，游人越多。宾馆饭店黄金周期间爆满。商家见需求如此之大，堂而皇之地太高价格，游人无计可施，大大降低了旅游质量。
　　三、旅游服务质量下降，游客投诉增多
　　假日游人骤然增多，超出了旅游景点和地方餐饮住宿的承接能力和管理容量，导致服务质量明显下降，接待标准名不符实，游客投诉接连不断。旅游投诉内容主要集中在两个方面：一是交通问题引起的投诉。二是由于行业内部的服务与宣传相距甚远引发的投诉。
　　从旅游者的角度来看，黄金周的设置把人仅仅当做是拉动经济增长的工具，缺乏以人为本的理念。根据国家旅游局历年发布的黄金周旅游相关数据来看，黄金周的旅游人次几乎都在一亿以上。例如，2004年“五一”黄金周旅游人次为1.04亿，2007年为旅游人次1.79亿，而2009年的“十一”黄金周旅游人次则达到2.28亿。黄金周旅游人次之多，已经远远超出了我国旅游业现有基础设施的最大承载能力。这样井喷式增长的客流，让旅游景点人满为患，于是黄金周对于很多人来说，假日旅游成为一次苦难经历。现如今，越来越多的人选择避开黄金周出游，他们认为，长假旅游能看到的不是山水风光和文明古迹，看到的只有人。身体劳累得不到很好的休息不说，还花去了比平时多出很多的费用。很多白领选择在长假期间宅在家里，休息或者是给自己充电，学一些简单的技能，比如做饭、摄影、按摩；有些外企白领趁着长假，饿补自己的外语水平；看几部平时没时间看的电影或是小说。真正做到休闲放松。还有一部分人选择在黄金周主动申请加班，来赚取平时三倍的工资。
　　这导致的后果是：每一次黄金周过后，都会有黄金周制度将被取消的谣言传出。五一黄金周被取消后，有些人就猜测：黄金周制度快要被取消了。而这些担心，是我国长期不能有效实行带薪休假制度所造成的。1994年颁布的《劳动法》第45条明确规定：“国家实行带薪年休假制度。劳动者连续工作一年以上者，享受带薪年休假。”然而，由于缺少实施细则，法律赋予劳动者的休假权利一直无法实施。2007年12月，《职工带薪年休假条例》规定“职工连续工作1年以上的，享受带薪年休假”，并规定县级以上地方人民政府人事部门、劳动保障部门监督检查用人单位执行带薪休假的落实情况。但是，由于我国相关劳动法规执行困难，以及劳资双方（特别是私有企业和农民工之间）权利地位悬殊，很多员工仍然无法真正享受合法的的休假权利。
“黄金周”给公众造成的不利影响，留给我们更多的思考。
　　1.从政府的角度而言，黄金周目前仍然很好地发挥着拉动内需，促进经济增长的作用。在现阶段，经济发展占首位的前提下，政府只能集中力量办大事。
　　2.对公众来说，在某种程度上黄金周已经失去了其应有之义。“聚集民众休闲时间，为民众出行提供方便”这一作用日显微弱。旅游景点人满为患，门票竞相涨价，旅行质量大打折扣，当初公众心中那种对黄金周的渴望和期盼已然失去。
　　显然，尽管如此，取消黄金周仍然不太可能。（1）黄金周假期是我国数以亿计的农民工回家探亲的好机会，如果取消，会引发他们的极度不满。（2）也不止农民工不答应，一些上班族，也担心取消黄金周制度后，他们会没有长假，搞不好，鸡飞蛋打。（3）还有在外地工作的年轻人，只能选在黄金周回老家举办婚礼，这样一来，既不耽误工作，也会得到亲朋好友的现场祝福。这也就是“黄金周”期间婚宴收入相当可观的原因。（4）广大商家也决不会轻易放弃这么好的商机。每年黄金周过后，都是商家一年中喜得丰收的好日子，所以他们决不会轻易放弃这个赚钱的大好机会。
　　鉴于此，一些学者提出，与国际接轨，践行带薪休假制度。全民带薪休假制度，即每个人可根据自己的工作计划和任务，自行规定休假时间，当然，是带着工资休假。
　　在发达国家，带薪休假是普遍实行的，也是比较成熟的休假制度。美国每人每年可以休假16天，德国是35天，英国是28天，意大利是42天。基于职工的基本人权，虽然各国规定的休假天数不同，但任何人都不得剥夺此休假权利。我国实行依据工作年限有差别的年休假制度，《职工带薪年休假条例》规定：“职工累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。”然而，此条例执行情况却并不令人乐观，很多职工仍不能享受到年休假的权利。政府务必加大督察力度，尤其是要制定切实可行的政策，将职工带薪休假制度落到实处。
　　首先，带薪休假不但可以错开旅游时间，分散旅游人潮，还能大大缓解旅游压力和环境压力，提高休闲质量。进而进一步扩大内需、增加就业。当然，带薪休假制度的推行，也需要过程。有学者认为要学习美国的“轮休制”，例如把全国分为3个区，广州和周边的几个省市为1区，上海和周边的几个省市为2区，北京和周边的几个省市为3区，分区分期轮休，借此缓解集中的全民长假带来的负面影响。也有学者主张在发达地区的某些行业进行试点，比如银行、IT业等，率先推行带薪休假制度，以此缓解黄金周带来的压力。
　　其次，带薪休假制度有利于与国际接轨，提高中国在保障人权方面的国家形象。1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》规定，“任何人都有休息、消闲的权利，尤其是享有合理的工作时间和定期带薪休假的权利”。1985年9月世界旅游组织全体大会通过的《旅游权利法案和旅游者守则》，要求各国政府“通过更好地分配公众工作和娱乐时间，建立和改善年度带薪休假制度和错开休假日期，使每个人都能参加国内和国际旅游。”尽管国外也将节庆日与周休日连起来休假，但全国统一的连休时间一般为两到三天，很少有连续7天的。韩国春节、中秋节连休3天，节庆日与周休日重叠时没有调休制度。美国除独立纪念日外，节日与周六、周日重叠时，将周五、周一统一为连休日。加入WTO后，中外经济、文化交流与日俱增，到中国旅游、经商、公务的官方、民间机构及人士迅速增多。在我国长假期间，正常、有序的涉外事务将受到影响。目前，已经陆续有一批知名在华外企、合资和合作企业按国际惯例实行带薪休假或者奖励旅游。为了达到享受高质量休闲度假生活的目的，很多海外企业驻华人员希望能避开人潮汹涌的长假日。在这种情况下，在我国的政府机关、企事业单位全面推行与国际接轨的带薪休假制度，是非常必要的。
　　在普遍实行带薪休假制度之后，分散休假带来的的灵活便利以及高品质的休闲享受，会逐渐降低黄金周假期的重要性，黄金周的局限性也会成为共识，那时才可以逐步取消黄金周假期。当然，如何通过学习、借鉴其他国家和地区有关休假制度的经验，从而创造出适合我国基本国情的假日制度，还须不断研究。
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